Economista defende que é fundamental medir a qualidade da despesa e incentivar investimento produtivo. Pede política fiscal mais amiga das empresas e reformas na Administração Pública.
Carlos Tavares foi ministro da Economia no governo chefiado por Durão Barroso, presidente da Comissão do Mercado de Valores Mobiliários e presidiu à Caixa Económica Montepio Geral. É agora coordenador do Observatório de Políticas Financeiras e Económicas da SEDES.
No relatório apresentado pela SEDES nesta semana, traça um cenário "dececionante" da evolução da produtividade e da riqueza. Em 22 anos, o crescimento do PIB per capita reduz-se a 0,6%, estando hoje Portugal quase ao nível de 1985, na comparação europeia. O que é que tem faltado para maior impulso económico?
Tem faltado sobretudo a adaptação das políticas económicas ao regime que resultou da integração no euro. Tivemos um período de convergência muito forte de 1985 a 1990, com Portugal a crescer praticamente ao dobro do ritmo da economia europeia e a recuperar praticamente dez pontos em relação à média da UE, mas com a adesão ao euro, a partir de 1998, isso muda. Deixámos de ter a política monetária nas nossas mãos, a política cambial, temos a política orçamental algo condicionada e era preciso que as políticas adotadas desde então fossem consistentes com as que vêm da Europa. Ora nessa altura, a política monetária europeia tornou-se muito expansionista, com quebra drástica das taxas de juro, e teríamos de equilibrar isso com a política orçamental e macroprudencial, de rendimentos e microprudenciais - as que estavam ainda na nossa mão.
E não aconteceu?
Isso não aconteceu. Continuámos a gerir como se estivéssemos no regime anterior, sem os instrumentos de antes, e isso levou a uma grande expansão da despesa corrente, aproveitando até em parte a redução dos juros para essa expansão. O que se traduziu numa reorientação do investimento sobretudo para bens não transacionáveis. Hoje temos um stock de capital predominantemente constituído por construções. Concretizando, são 89% do stock de capital - parte habitação parte de outra natureza - para só 8% em máquinas e equipamentos e só 3% em propriedade intelectual, que faz parte da inovação. É um stock muito pouco produtivo, precisamente porque nesses anos de estagnação na convergência com a UE, o investimento foi em quase dois terços encaminhado para a construção.
É por isso que somos uma economia do betão?
Somos uma economia de capital pouco produtivo, isso revela-se na produtividade. O que referiu em relação ao PIB per capita, a riqueza de cada um de nós, passou-se paralelamente na produtividade. Se olharmos o setor industrial, em concorrência com as empresas industriais na UE, a nossa produtividade é cerca de 60% da média - e há desfasamentos de mais de 50% em alguns países de topo. Se recuarmos 30 ou 40 anos, estávamos na mesma posição. Portanto, não recuperámos o desfasamento na produtividade e enquanto não acontecer isso vai refletir-se nos rendimentos per capita, nos salários baixos. Produtividade exige investimento, que exige capital, que exige financiamento.
Diz que a falta de investimento público e empresas sem escala têm contribuído para exportações que crescem em volume mas não em valor. Que incentivos podia haver para melhorar?
Nós temos taxas de investimento baixas - quando veio a troika, parte do ajustamento foi feita pelo investimento público, mas o privado também tem sido reduzido na parte das máquinas e equipamentos. E é preciso perceber porquê. Os agentes económicos são racionais e se estão a encaminhar os investimentos para determinado tipo de ativos é porque eles são mais rentáveis. De facto, o que vemos é que os preços no mercado interno, nos setores protegidos da concorrência, têm crescido mais do que nos mercados internacionais. Isso tem-se traduzido numa desvantagem competitiva e incentiva que se encaminhe investimentos para a construção, onde há margens de lucro mais altas. Para um empresário ou investidor, tem sido mais cómodo nos últimos 20 anos comprar um terreno, desenvolver um projeto imobiliário e vender por preço mais alto - e vemos o que aconteceu aos preços do imobiliário. É mais cómodo do que fazer uma fábrica, correr risco de o negócio correr menos bem, etc. São setores mais rentáveis mas não necessariamente mais produtivos.
E porque é que isto acontece?
Uma das conclusões a que chegámos é que isto denota falta ou insuficiência de concorrência no mercado interno. As empresas portuguesas que trabalham para cá, e mesmo as outras mas que também vendem para o mercado interno, têm de ter um ambiente de concorrência interno semelhante ao que encontram no mercado internacional.
E não têm?
Os indicadores apontam que não, senão não havia esta divergência tão forte entre crescimento dos preços no mercado doméstico e no internacional. E há muitas fontes de distorção, desde o abuso de posição dominante à insuficiente dimensão das empresas. A dimensão média de uma empresa portuguesa é 1/9 de uma empresa média alemã, e mesmo uma espanhola é o dobro da portuguesa. Isso também se reflete na concorrência interna e depois na concorrência nos mercados internacionais. Uma empresa de produtividade mais baixa e dimensão menor tem muita dificuldade de concorrer no mercado internacional. Por isso é que os nossos preços de exportação têm crescido menos do que os internos. É compreensível a satisfação com o crescimento em volume das exportações - 14 pontos percentuais desde o início do milénio -, mas o valor acrescentado nas exportações cresceu cerca de metade. Precisamente porque o conteúdo importado das nossas exportações subiu. A produção nacional não concorre suficientemente com o mercado externo.
A concorrência é um tema.
Há fontes de distorção da concorrência e é preciso refletir sobre essa política. Nós temos uma boa lei, um estatuto da Autoridade da Concorrência adequado ao nível das melhores práticas, mas é preciso ver como se aplica. E há outras fontes: na justiça económica, por exemplo. Um processo de recuperação ou de insolvência tem de ser ágil. Isto tem que ver com a entrada e saída livre das empresas do mercado, há empresas que apresentam sistematicamente resultados negativos e não pagam impostos mas concorrem com as que são melhores e pagam impostos. Um processo desses está a demorar 66 meses; em 2013 demorava 24. Não é aceitável.
Falou na expansão da despesa. Com esta política orçamental, acentua-se desequilíbrios e contribui-se para a perda de competitividade? E é possível inverter essa curva dando gás às reformas que ficaram por fazer?
Temos tido, nos últimos anos, resultados orçamentais melhores do que estamos habituados - não temos tido défices, até temos superávite - mas não alterando a estrutura económica é fácil cair em desequilíbrios. Se a política orçamental continuar a alimentar a procura e a oferta não corresponder... O défice não é mais do que o desequilíbrio entre poupança e investimento e nós estamos com taxas de poupança das famílias muito baixas. O que equilibra é o investimento também baixo. Se quisermos investir mais sem poupança a acompanhar, lá vêm os défices externos que já nos conduziram a vários programas de ajustamento - 1983-85, a troika... Nesse programa, além do reequilíbrio financeiro, constavam muitas reformas estruturais. Se tivessem sido concretizadas, teríamos uma economia diferente.
A da Administração Pública é uma delas. Que prioridades lhe aponta?
Não basta fazer uma lei para fazer uma reforma e várias leis não tiveram consequências porque a Administração Pública (AP) não tem capacidade de as aplicar eficazmente. Por isso ponho tanta ênfase em duas coisas da política orçamental. Por um lado, a qualidade da despesa: passamos a vida a discutir as décimas do défice, mas o mesmo défice pode ser bom ou mau, conforme a qualidade da receita e da despesa subjacente. Por vezes é melhor um défice mais alto - se tiver, por exemplo, despesa de investimento produtivo, uma política fiscal mais amiga das empresas - do que um mais baixo que tenha sobretudo despesa corrente improdutiva e uma receita fiscal que não apoia o crescimento. É fundamental que haja mecanismos de avaliação da qualidade da despesa - e há organismos vocacionados para isso. Antes de aprovar um OE, há que estudar as aplicações alternativas de despesa e escolher as que têm efeitos mais positivos sobre a economia. Essa ideia foi trazida pela primeira vez na Lei da Contabilidade Pública de 1929, onde se criava a Intendência-Geral do Orçamento, cuja função era avaliar a economicidade da despesa - isto é, o efeito económico.
E precisamos de um intendente?
Ou de alguém que cumpra as funções ali previstas. Na altura, a intendência foi criada mas não foi nomeado intendente... quando passei pela Economia, havia ainda uma linha no OE que tinha uma dotação de 100 escudos para a Intendência, para não ser extinta, apesar de não funcionar. Esse espaço, que Miguel Cadilhe na altura chegou a pensar ocupar, acabou por nunca se fazer. Mas é importante, para que haja análise técnica da qualidade da despesa para os governos e os parlamentares poderem escolher e votar conscientemente alternativas. Da mesma forma, faz falta uma avaliação ex post da despesa. Por exemplo, há muitos sistemas de apoio à inovação - eu contei 25 - o que torna difícil às empresas saberem onde se enquadrar para deles beneficiar, e não há mecanismos de avaliação aos apoios dados. Esses são dois aspetos fundamentais.
Mas há outros.
Sim. A AP hoje resulta de muitas decisões e leis, de organismos criados e outros não extintos mas que perderam objeto, outros criados em contextos que já não existem... No período de 1985-1990, fez-se reformas - não crescemos por sorte, foi pelas reformas importantes feitas e pelas políticas seguidas com os instrumentos que havia então. E houve uma resolução do Conselho de Ministros que previa a realização de auditorias de gestão aos serviços públicos, um a um, com objetivos de avaliar o objeto (se ainda se justificava), a dimensão, a composição das pessoas que integravam os serviços e com base nisso fazer as alterações necessárias. Além disso, a própria estrutura da AP devia adequar-se aos dias de hoje. A digitalização é muito importante e pode aumentar a eficiência da AP, mas é preciso que seja feita sobre uma AP com estrutura atualizada e processos bem desenhados. Daí a importância de se refletir bottom up, ver o que há, serviço a serviço, e top down, ver se a estrutura se adequa. E que seja estabilizada com processos bem definidos - a queixa que oiço a funcionários públicos e dirigentes é que cada governo tem uma lei orgânica diferente e altera a estrutura da AP em sua função. Última questão: a qualidade dos dirigentes. É preciso perder o complexo que leva a não se pagar devidamente a um diretor-geral - o que se faz é pela via errada: cria-se um instituto público que paga mais a toda a gente e não se paga ao diretor-geral da estrutura antiga. São questões conhecidas há muitos anos e há que fazer a mudança.
Tem defendido a necessidade de um choque fiscal para famílias e empresas que acabe com contradições - diz-se que se quer melhorar e ter mais sucesso, mas penaliza-se os lucros... O que seria o essencial dessa reforma fiscal?
Usei essa expressão do choque fiscal quando passei pelo governo de Durão Barroso e deixei de a usar porque a oposição fez um trocadilho com o cheque fiscal - porque prevíamos reduzir a taxa normal de IRC, que estava nos 30%, para 20%. Demos o primeiro passo, para 25% mas depois Barroso não continuou no governo e perdeu-se a segunda etapa - e até foi revertida em parte.
Neste momento a taxa combinada chega a 26%.
Exato. Eu defendo a redução da taxa com redução também dos benefícios fiscais - e na altura, com essa medida, quase não se perdeu receita, apesar de ser um ano de recessão. Temos benefícios fiscais em excesso, temos uma estrutura de IRC muito complexa, é um pesadelo para uma PME ler e aplicar o código do IRC. E o lucro fiscal é muitas vezes diferente do lucro económico. Além disso, o custo dos benefícios fiscais em IRC é praticamente o dobro do que é em Espanha. A Irlanda tem uma taxa de IRC de 12% e praticamente não tem benefícios fiscais. Isso torna o sistema mais simples e interessante.
E mais claro e honesto.
Exato. Nós hoje temos uma taxa nominal de 21% mas a derrama pode subi-la até 31,5% - e contradiz os objetivos prioritários de aumentar a dimensão das empresas. Diz-se que as empresas têm de ser maiores, mais bem-sucedidas e rentáveis, mas a política fiscal impõe mais taxa de IRC a quem tem mais lucros. E temos uma taxa efetiva de IRC que é das mais altas da UE - há países com 9%, 10%, os 12% de taxa nominal na Irlanda são iguais à taxa efetiva.
E essa taxa é um convite à deslocalização das empresas?
Tem três efeitos. Algumas empresas estrangeiras não vêm para cá - e fico admirado quando dizem que a taxa de IRC não é relevante para a decisão, porque todos os estudos que conheço dizem que sim. É um convite a que outras se deslocalizem para ambientes fiscalmente mais favoráveis. E mais, se uma empresa tem uma taxa de tributação superior a uma concorrente, a única forma que tem de concorrer é reduzir a fatura salarial. Não é uma boa forma de compensar os excessos da política fiscal. Mas porque é que muitas empresas não são sensíveis a isto? Porque mais de 40% das empresas portuguesas legalmente não pagam IRC, o que significa que a taxa está concentrada num número mais pequeno de empresas, maiores e mais bem-sucedidas, que pagam a taxa máxima. Por isso é que a taxa nominal é de 21% mas a efetiva é de 26%
Outro fator crítico em debate tem sido a sustentabilidade da Segurança Social (SS). Seria aconselhável abraçarmos um modelo misto de distribuição e capitalização?
Sim, durante muito tempo esqueceu-se aquele que pode ser um dos grandes problemas com que a economia portuguesa se venha a confrontar daqui a não muitos anos. Um estudo da CE aponta que, prolongando-se as tendências atuais e sem alterações de regime, daqui a 40 anos a taxa de substituição das pensões - aquilo que as pessoas recebem em percentagem do último salário - será de 30% e a taxa de pobreza dos pensionistas de 14%, muito alta. Não podemos correr o risco de algo sequer parecido. Dirão que em 40 anos pode nascer e morrer muita gente, podem vir imigrantes, mas eu sou um adepto da Lei de Murphy e acho que mais vale tomarmos as medidas necessárias. O problema aqui é do sistema de financiamento. Com a estrutura etária que temos, há cada vez menos pessoas a pagar reformas dos pensionistas.
Fala de reformas, mas o serviço de saúde, a educação etc. também estão em risco.
Exatamente. Por isso a questão é o modelo de financiamento da SS, não a parametrização - o que se tem chamado reformas da SS são apenas parametrizações do sistema. Não podemos continuar a mexer só nos parâmetros, senão teremos de aumentar muito a idade da reforma ou reduzir drasticamente as pensões. O que defendo é um sistema misto de repartição, para garantir os mínimos dignos, e a partir daí um regime de capitalização que pode ter parte obrigatória e outra facultativa. Três pilares complementares.
Por via das empresas?
Por via das empresas ou de contribuições voluntárias das pessoas, incentivadas pelo sistema fiscal. No Reino Unido, se decidir afetar parte do salário a um fundo de pensões, essa parte não é tributada no momento, mas apenas quando receber a pensão. Portanto nem é uma isenção, é um diferimento da tributação. E isto é bom por todas as razões: melhora a situação da SS e aumenta a taxa de poupança. Acabámos o ano passado com uma taxa de poupança das famílias de zero. Não se pode viver assim. E isto não tem nada que ver com o caráter privado ou público da SS, que é uma confusão que às vezes se gosta de fazer. Podemos ter um regime totalmente público, um fundo gerido pelo setor público - era o que tínhamos antes de 1974, um regime de capitalização puro, completamente público.
Voltando às empresas, há óbvias necessidades de capitalização. Ela podia fazer-se menos por via da dívida bancária e mais pelos mercados de capitais?
Temos um conjunto de empresas muito mal capitalizado. Basta ver que a autonomia financeira do primeiro quartil de empresas anda perto dos 5% e temos outros 25% com capitais próprios negativos. A capitalização é muito importante para o investimento ser bem financiado. As empresas não podem continuar a financiar investimentos de médio-longo prazo com dívida, se não, quando as taxas de juro normalizam - como agora estão a ir para níveis normais-baixos -, as empresas podem começar a ter dificuldades por razões meramente financeiras. É necessário um programa proativo de recapitalização das empresas, que crie incentivos e mecanismos para tal. Tem de haver instrumentos, investidores públicos ou privados, porque mais vale capitalizar as empresas do que ter de capitalizar os bancos por causa da descapitalização das empresas.
Mas podemos vir a ter empresas estranguladas pelo serviço da dívida?
Já temos. Uma das razões para a baixa taxa de investimento são os meios libertados pelas empresas, que mesmo assim têm beneficiado de juros baixos. E é desejável que as taxas normalizem, porque uma taxa próxima de zero viabiliza qualquer investimento, por pior que seja, e não puxa pela poupança. É importante, por isso, as empresas terem uma estrutura de capitais mais estável. O acesso a mercados de capitais é relevante, mas poucas empresas têm condições para lhe chegar, individualmente. Podiam fazê-lo agregadamente. Há instrumentos conhecidos, alguns até na legislação nacional, as sociedades de investimento mobiliário para fomento da economia, por exemplo. Mas não têm sido utilizadas.
Em 2018, coordenou o grupo de trabalho que queria mexer na governação da supervisão financeira em Portugal. A proposta já esteve em consulta pública e passou por três ministros das finanças - Centeno, Leão e Medina. Sente que esta reforma foi posta na gaveta?
Não me compete dizer o que aconteceu. A proposta foi feita e dava passos relevantes, era gradualista para fazer a transição. Eu conheci muito bem o sistema de supervisão durante 12 anos e por isso percebi perfeitamente o que era necessário para não criar ruturas. Há pouco referi a questão da política macroprudencial, que consiste por exemplo em estabelecer rácios para os bancos que impeçam um crescimento demasiado rápido do crédito ao consumo ou imobiliário, etc. e que é uma das poucas políticas que temos para compensar a monetária - quando esta incentiva demasiado o investimento em imobiliário, a política macroprudencial pode balancear. Que se passa quando a política microprudencial (que tem que ver com rácios de solvência dos bancos) e a macroprudencial estão na mesma entidade exclusivamente, pode haver conflitos de interesses e um banco que é supervisor microprudencial tende a favorecer a boa capitalização e bons resultados dos bancos. A macro não se preocupa tanto com isso mas com as condições de equilíbrio macroeconómico e tem de se articular com as políticas económicas seguidas pelos órgãos democraticamente legitimados. Na altura houve quem nos acusasse de estarmos a querer pôr em causa a independência dos supervisores, mas o que queríamos era garantir articulação e consistência entre as diversas políticas.
Um dos fatores de que Portugal poderia beneficiar muito mais é a inovação. Que instrumentos podiam estar ao serviço desse esforço e até permitissem aqui reter o talento?
Nós defendemos a teoria das quatro hélices da inovação, que mostra que isto não é missão exclusiva do estado - envolve também as universidades, as empresas, que são as primeiras responsáveis pela inovação, e a sociedade civil como um todo. A despesa pública de apoio à inovação nem é tão pequena assim, mas é preciso que a despesa feita o seja da forma mais eficiente possível.
Que não esteja pulverizada.
Exatamente, que não haja esta dispersão. Por exemplo, as entidades colaborativas que associam empresas, universidades e Estado, que é um modelo que é importante desenvolver embora tenha de ser complementado com a avaliação de efeitos, contei 110 entidades. Para um país da nossa dimensão é imenso e andamos de certeza a dispersar meios e esforços. Por outro lado, voltamos à dimensão das empresas: para inovar é preciso dimensão. Inovar não é só investigação e desenvolvimento. Basta as empresas terem melhor prática de gestão e já estão a inovar, ou terem um modelo de governação mais adequado. Mais uma vez, a dimensão conta. Não digo que as pequenas empresas não possam beneficiar, mas tem de haver conjugação de esforços, associações, para que não se pulverize os meios que temos.
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